PROCESO HISTÓRICO DE LA TIERRA PÚBLICA. LA ENFITEUSIS

La derrota de Buenos Aires en la batalla de Cepeda (1820) desencadenó la caída del Directorio y con el, la del gobierno central, dando inicio a la llamada “anarquía o crisis de 1820”. Luego de la sucesión de varios gobernadores sin autoridad, Martín Rodríguez fue designado gobernador de la provincia de Buenos Aires para el período 1821/1824. Su secretario de gobierno fue Bernardino Rivadavia, propulsor de una serie de reformas políticas, económicas y culturales tendientes a modernizar la estructura administrativa aún colonial. Estas reformas, de inspiración liberal, determinaron al arrendamiento (alquiler) de tierras públicas a particulares a cambio del pago de un canon anual. Este sistema de alquiler de tierras fiscales fue llamado “enfiteusis”, y no logró alcanzar los obojetivos para los que habia sido implementado, ya que las tierras fueron acaparadas por grandes productores creando así enormes latifundios.LA TIERRA PÚBLICA; PROCESO HISTÓRICO; LA ENFITEUSIS[1]

El plan de la reforma al echar las bases de la inmigración europea iniciaba en la evolución económica y social del país uno de los cometidos fundamentales de la prosperidad nacional. La dispersión del núcleo humano foráneo, tentada con sus inevitables deficiencias, representaba una fase lograda del problema, pero no era toda la solución. El suelo planteaba necesariamente, como en todos los pueblos evolucionados de la historia, la complejidad máxima.

Martín Rodríguez

Durante el gobierno de Martín Rodríguez una serie de decretos previos fueron conformando lo que daría después el plan de reforma sobre la tierra pública. Rivadavia, hacia 1821, no tenía adelantada opinión que pudiera presentarlo como inclinado a transformaciones novedosas. Hasta entonces sólo podemos contar el antecedente de un decreto del 4 de setiembre de 1812, en el cual se había mantenido la entrega del suelo a los extranjeros emprendedores y la repartición gratuita de suertes de estancias a los hijos del país. Ahora retomaba el camino, no lo cambiaba.

La disposición primera sobre terrenos, del 22 de setiembre de 1821, encara la colonización de Patagones dando en merced sus tierras. El 22 de diciembre del mismo ano, un nuevo decreto insistía sobre la cuestión:

… “1- Todo el que solicite poblar en Patagones recibirá en merced un solar en la ciudad, y una cierta de Chacra o Estancia, a su arbitrio.

2- Con arreglo al plan formado para la población de Patagones, cada solar constará de cincuenta varas de frente y otras tantas de fondo; las suertes de chacras de media legua cuadrada, y de una legua cuadrada cada suerte de Estancia…”[2]

El año 21 queda cerrado dentro de los cánones de rutina, con la única variedad de la ley del 3 de noviembre, sobre el Crédito público, que garantiza la deuda de la provincia con la hipoteca de los bienes muebles e inmuebles.

En los considerandos del decreto del 17 de abril de 1822 surge que:

“… Las propiedades –expone- de un estado son las que habilitan a la administración que las rige, no sólo para garantir la deuda pública sino para hacerse de recursos en necesidades extraordinarias o dar mayor impulso al progreso de la prosperidad del país y es fuera de duda el que entre las propiedades, la que más sirve a tan importante objeto, es la que se halla sujeta a menos riesgos y tiene un valor más inagotable: calidades que sólo poseen los terrenos…”

En consecuencia dispone que:

“… 1- Hasta la sanción de la ley sobre terrenos no se xpedirá título alguno de propiedad, ni se pondrá en remate, ni se admitirá denuncia de terreno alguno. 2- Queda prohibido a todo funcionario público el proveer, ejecutar o ausiiar el desalojo de persona alguna establecida en cualquier terreno, en el que no haya entrado por expreso arrendamiento, sin especial providencia del gobierno…” [3]

El 1 de julio de 1822 un decreto firmado por Rodríguez y García determina que:

… “1- Ninguno de los terrenos que están a la orden del Ministerio de Hacienda será vendido. 2- Los terrenos que expresa el artículo anterior serán puestos en enfiteusis con arreglo a la minuta de ley sobre terrenos…”[4]

Y en pos de la divisa sólida de la nueva forma de entregar el suelo, sigue el propósito concreto sancionado por la Junta de Representantes el 19 de agosto de 1822 al facultar al gobierno “… para negociar, dentro o fuera del país un empréstito de tres o cuatro millones de pesos de valor real”, el cual sería destinado a la construcción del puerto, al establecimiento de pueblos en la nueva frontera y proporcionar aguas corrientes a la capital. En la contratación del empréstito, enraizaron las medidas ulteriores sobre la tierra pública.

Los decretos del 17 de agosto y 1 de julio de 1822 se complementan, y la enfiteusis argentina surge en precisos términos: 1- para garantizar la deuda pública; 2- Hacerse de recursos en necesidades extraordinarias; 3- Dar mayor impulso a la prosperidad del país…”[5] Y si fuera menester abundar en pormenores sobre el aspecto juiciosamente expuesto, el Estado no renunciaba a la posibilidad de convertirse en vendedor de la tierra y que Rivadavia no lo excluye, según el texto de su carta a Beaumont del 13 de diciembre de 1822

Bernardino Rivadavia

Ignacio Núñez, fuente seria de información cuando se pretende bucear el período rivadaviano, al dar cuenta de los primeros trabajos del Congreso destaca las disposiciones circuladas por éste a las provincias que entre algunas indicaba:

“… examinar y hacer conocer las propiedades públicas que pueden hacerse valer, y servir de        hipoteca a las deudas que contraiga la Nación…”[6]

Esta constancia y aquella que establece las prerrogativas acordadas a los colonos, en las que el poseedor tendrá para la compra de las tierras un derecho de preferencia, proporcionan elementos suficientes para interpretar el fondo de la cuestión enfitéutica: la una se integra en al otra. Resulta frágil el elogio que le ha querido tributar a Rivadavia, cuando se ha escrito:

… Cambió la base tradicional de la legislación agraria, conservando el suelo como propiedad pública y conciliando los principios de la equidad en la distribución de la riqueza, con la independencia de los cultivadores, y el mayor y el mejor desenvolvimiento de la industria agrícola…[7]

Le sobraron virtudes a don Bernardino en otros campos del pensamiento para prodigarle la que no disputó. La tierra no perdió la probabilidad de ser  enajenada, y mientras tal hecho no pudo realizarse, ella sirvió para respaldar en hipoteca la deuda contraída primero por la provincia de Buenos Aires y más tarde por la Nación. Lo que el gobierno procuró, fue que la tierra del estado no permaneciese ociosa mientras estuviera gravada por las exigencias del empréstito contraído en Londres… la enfiteusis, contrato medio entre la compra-venta y el arrendamiento aunque se parece más a este último, cuando llegó entre nosotros a convertirse en ley, el Congreso tuvo la necesidad de contemplarla a efectos de que pudiera cumplir finalidades concretas. Con respecto al suelo decía:

“… asegurar su cultivo sin dar la propiedad, propender al progreso de las industrias rurales, a pesar de que sólo se le cedía el uso de la tierra que explotaban fundando al mismo tiempo sobre ella una renta fiscal…”

La exención del laudemio a cambio de un canon variable, y el derecho de poder adquirir la tierra cuando llegara el instante de su venta, a pesar de representar dos conquistas del nuevo régimen, no serían incentivos suficientes para operar las transformaciones magnas, que muchos acreditaron al sistema.

… “… Un número muy notable de jóvenes –ha escrito Vicente Fidel López- pertenecientes a las familias cultas, se dedicó a explotar la ganadería, abandonando la vida ociosa y entretenida de la capital, por los fuertes trabajos del pastoreo;  y el resultado fue que esa misma campana que el Régimen Colonial había dejado solitaria y bárbara, se civilizó en un tiempo bastante breve dados los malos antecedentes con que tenía que luchar”[8]. Otro juicio no menos favorable: “… Acudían infinidad de hombres laboriosos para efectuar con el Estado su respectivo contrato. La demanda del suelo fiscal era constante; habríase dicho que todo el mundo deseaba dedicarse al trabajo con contracción firme y decidida…”[9]

DEFICIENCIAS EN LA PRÁCTICA DEL SISTEMA ENFITÉUTICO

el sistema creó enfiteutas, pero no colonos. Después de transcurrida más de una década del informe del coronel García… la bondad de la enfiteusis no había penetrado en la realidad argentina. La Escuela de Agricultura creada por el gobierno de Martín Rodríguez tuvo que suspender sus actividades por falta de alumnos. La enfiteusis, hacia 1825 representaba para el estado un sistema fallido de renta[10]. El experimento agonizaba. La tierra pública alcanzaba el aparcelamiento, pero las arcas permanecían vacías.

… como ha escrito Joaquín V. González, es digno de hacer notar que:”… la extensión del dominio privado del estado sobre las tierras concedidas sólo a título precario de arrendamiento o enfiteusis… no realizaba el estímulo deseado a favor de la inmigración pobladora que solamente en cambio de una propiedad definitiva y absoluta podía lanzarse a desafiar las inseguridades y peligros de una colonización en tales medios y condiciones; y esa circunstancia engendró el segundo factor, el del acaparamiento de los latifundia por los propietarios nativos, y de preferencia por aquellos que se hallaban en más directo contacto con la acción gubernativa, militar o fiscal y que por medios diversos podían resolverse a mantener inactivas, baldías o yermas vastas extensiones que más tarde serían base de cuantiosas fortunas territoriales…”

LA EXPERIENCIA DE 1820-1830

Rubén Zorrilla[11]

Tal vez se habría necesitado que las circunstancias históricas prolongaran su efecto político estabilizador mucho más allá del período comprendido entre la crisis del 20 y la guerra con el Brasil (10 de diciembre de 1825), para permitir una más sólida unión entre la política modernizadora de Rivadavia y los intereses permanentes de esos grupos. En las condiciones catastróficas por las que debió pasar, esa vinculación fue ocasional y sólo se arraigó en especulaciones menos duraderas, amparadas –según parece- por las tentaciones de una oportunidad brillante.

… mientras la inmigración requería el legítimo señuelo de la colonización y esta, inevitablemente, de la propiedad, aunque fuera a mediano plazo –lo que implicaba el reparto de las tierras necesarias, aquellas ubicadas precisamente en las miras de los ganaderos lanzados a la carrera expansionista o especulativa-, la aplicación de la enfiteusis derivó exactamente en lo contrario; una fabulosa cantidad de terrenos fiscales pasó aceleradamente a muy pocos propietarios. Signo este, sin duda, indeseado en el pensamiento de Mayo, pero en el que pueden verse satisfechas las apetencias inocultables e inocultadas que suscitaba el desarrollo de la ganadería. Signo también de que la demanda externa, por su sola presencia, y por ende, sin ninguna malignidad definida (sea del imperialismo y-o la oligarquía).

El ejemplo de las relaciones entre el programa inmigratorio lanzado durante el gobierno de Martín Rodríguez (octubre de 1820- abril de 1824) y la ley más importante desde la colonia, como fue la de enfiteusis, destinada a regular la administración de las tierras del Estado, muestra la tensión entre el pensamiento de Mayo y sus posibilidades de concreción en el contexto de múltiples disyunciones, igualmente cruciales e igualmente insolubles.

Apenas comenzado el gobierno de martín Rodríguez, en octubre de 1820, aparece una acentuada preocupación modernizante. Una de sus manifestaciones es la toma de decisiones interrelacionadas en áreas reconocidamente fundamentales para el pensamiento de Mayo; inmigración, distribución y propiedad de la tierra, colonización y capacitación agrícola. Pero estas decisiones, pueden atribuirse a la pervivencia de ciertas ideas motoras, concebidas para desarrollar la imagen de un país moderno, o más bien son el resultado necesario de ciertas condiciones de la estructura económica, y de los reclamos urgentes de las clases hegemónicas?

…En su formulación más general, y en relación con la política del grupo rivadaviano, me atrevería a formular, a grandes rasgos, las siguientes hipótesis:

A) Cuanto más participan los intelectuales en la política activa, más probable es que las decisiones tomadas se aparten de los “intereses” de grupos sociales específicos, entre ellos los que podrían caracterizarse como “dominantes”.

B)     Cuanto más participan los intelectuales en la política activa, más probable es que las decisiones tomadas reposen en un marco de valores “inflexibles”, y, por ello, sea más difícil la adecuación a las modificaciones de la realidad (el voluntarismo avasalla al realismo y la política deja de ser “el arte de lo posible”). En otros términos, hay más rigidez en las opciones porque hay más fidelidad a los principios. En situaciones de conflicto extremo (guerra, revolución) esa rigidez puede ser inicialmente exitosa si va acompañada, como suele ocurrir, con el ofrecimiento de un orden fundado en la violencia, también extrema.

C)    A menos que los intelectuales inserten su política en grupos sociales específicos, e gran peso social (y que por eso mismo rebasan el cuadro de la intelectualidad misma), serán desplazados del poder si han accedido a él.[12]

En el cuadro histórico que ofrece la experiencia de Bs. As. Entre 1820 y 1830 es posible encontrar elementos singularmente interesantes para ilustrar el perfil de esta engorrosa, vasta y apasionante problemática. Es cierto que la estructura económica heredada del virreinato reclamaba nuevos aportes de brazos; también que las tierras realengas constituían un presente dormido y tentador, sobre todo en un momento de expansión ganadera; finalmente, es verdad que la agricultura requería un impulso cuantitativo para aprovechar las potencialidades latentes de un suelo privilegiado. Pero no es legítimo deducir que estas “necesidades” promovieran una inmigración estimulada y conscientemente orientada a a captación de corrientes demográficas originadas en los países avanzados, o, como diría Rivadavia, que “presiden en civilización”; no es legítimo decir que debía aplicarse el régimen de enfiteusis, ni que era necesario promover la colonización para tratar –entre otros propósitos- de apoyar el surgimiento de una clase media rural, a la que se piensa capacitar con una escuela especialmente creada al efecto. Es más atendible pensar que esta serie de medidas, que son sólo una parte de las aplicadas a partir de 1821, responden a una interpretación de la realidad nacional cuyo origen hay que situar en el espíritu voluntarista de modernizar el país y, por ello, en lo que hemos definido como “pensamiento de mayo”. Es la persistencia de ese modelo modernizante, y sus incitaciones arquitecturales, las que deben ser incorporadas al esfuerzo teórico de explicar el curso histórico considerado. En este sentido, lo “condicionó” –y, si se quiere ser audaz, lo “determinó”- en los mismos términos que las presuntas “necesidades”, derivadas o extrapoladas de la estructura económica. Sin el “pensamiento de mayo” y sin la elite intelectualizada –de ninguna manera homogénea- que lo vehiculizó, la historia habría sido diferente. Y no es posible sostener, sin apelar a la metafísica, que elle debía aparecer necesariamente en el momento preciso, porque se hallaba “determinada” por exigencias económicas. Pero tampoco hay dudas acerca de que el “pensamiento de mayo” no surge de ideas que “deben” realizarse, sino de estímulos muy concretos frente a los cuales elabora una respuesta creativa, es decir, un esquema que se aparece ahora, en la perspectiva histórica, como un proyecto relativamente sistemático de problemas y soluciones.

En la década de 1820, el jefe político visible que intenta adaptar ese pensamiento a las condiciones sociales existentes, dentro de cuyos límites pretende aplicar determinadas medidas, es Bernardino Rivadavia.[13]


[1] PICCIRILLI, Ricardo, Las reformas económica-financiera, cultural, militar y eclesiástica del gobierno de Martín Rodríguez y el ministro Rivadavia, en Historia de la Nación Argentina. Academia Nacional de la Historia, Vol. VI, Cap. VI, pág. 294.

[2] REGISTRO OFICIAL, libro primero, empieza en el mes de setiembre del mismo año. Imprenta del Plata, Bs. As., pág. 182; en PICCIRILLI, Ricardo, ob. Cit.

[3] Ibídem, Libro segundo, número 13, abril 1822, pág. 164.

[4] Ibídem, pág. 244 y 245.

[5] CONI, Emilio, La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia, Bs. As., 1927, pág. 25; en PICCIRILLI, Ricardo, ob. Cit.

[6] NUÑEZ, Ignacio, Noticias políticas y estadísticas… etc, Londres, 1825, pág. 211; en PICCIRILLI, Ricardo, ob. Cit.

[7] LAMAS, Andrés, La legislación agraria de Bernardino Rivadavia, Bs. As., 1933, pág. 65 y 66; en PICCIRILLI, Ricardo, ob. Cit, pág. 295.

[8] LÓPEZ, Vicente Fidel, Historia de la República Argentina, Bs. As., 1890, Tomo IX, pág. 106; en PICCIRILLI, Ob. Cit. Pág., 296.

[9] ANTOLA, Carlos G, El colectivismo agrario de Rivadavia, Bs. As., 1919, pág. 113; en PICCIRILLI, ob. Cit. Pág. 297.

[10] Una prolija y casi agotada documentación sobre la enfiteusis en las distintas épocas, la ha dado a conocer don EMILIO A. CONI, La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia, Bs. As., 1927, pág. 135.

[11] ZORRILLA, Rubén H., Cambio social y población en el pensamiento de Mayo (1810/1830), Editorial de Belgrano, Capítulo III, pág. 93 (en cuadernillo 3)

[12] “Rivadavia y Agüero no son nunca portavoces de una clase social. Son intelectuales que se proponen, al principio, injertar el mundo de las luces en territorio pampeano”. BAGÚ, Sergio, Rivadavia, prócer o mito, en Polémica Nro 11, centro editor de A. Latina, 1970, pág. 7.

[13] Hay quienes objetan esa personificación, como HALPERÍN DONGHI, en Revolución y guerra.

IMAGEN 1: http://www.argentinosencasa.com.ar/ver.php?art=686

IMAGEN 2: http://www.todo-argentina.net/biografias/Personajes/martin_rodriguez.htm

IMAGEN 3: http://www.laeducacion.com/vinculos/materias/historia/not020126.htm

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